당초 정부에는 신재생에너지 보급목표를 2012년 3.2%, 2020년 5.0%, 2030년 9.7%, 2035년 11%로 제시한 바 있다. 이는 국내의 지리적 여건, 기술수준, 시장성 등을 감안한 목표로서 폐기물의 비중을 축소하고 태양광과 풍력을 핵심원으로 육성하고자 하는 의지였다. 지난해 12월을 기준으로 최근 RPS 제도의 운영성과를 분석해보면, 전년대비 2.2배, 발전량은 2.4배 증가했다(2014년 발전소 총 9,075개소, 1,499MW). 비태양광 분야 또한 12월을 기준으로 신규 설치용량이 전년대비 1.7배, 발전량 또한 1.8배 상승한 것으로 분석된다.
RPS 이행률 또한 지난 2012년 64.7%였던 것이 지난해를 기준으로 잠정적 78%로 증가했다. 이에 대해 에너지관리공단 측은 신재생에너지 보급확대 및 이행여건이 개선된 것으로 풀이했다. 신재생에너지 보급확대 측면에서 RPS는 이와 같은 수치에 따라 성공적인 제도로 평가될 수 있다. 이에 더해 정부에서는 제도 개선을 통해 미비점을 수정해 나가며 제도의 안착을 위해 노력해 왔다.
시장 친화적 제도로의 안착
우선, RPS 제도를 더욱 친화적인 제도로 안착시키기 위해 의무이행여건 개선과 소규모 사업자 지원을 강화하고자 했다. 의무이행 여건의 경우, 신재생에너지산업 육성을 위한 REC 가중치를 조정했는데 태양광은 지목구분 폐지 및 설치규모별 가중치 차등부여 등 복합가증치를 도입했으며, 비태양광은 지열, 조류 등 신규 가중치 도입 및 해상풍력, 조력 등 변동형 가중치를 도입했다. 뿐만 아니라 지난해부터 올해까지 태양광 의무공급량을 300MW 확대해 2015년 당초 320MW 규모에서 470MW 규모로 확대됐다. 의무공급률 또한 조정했는데, 원래 계획대로라면 2022년 10%에서 2024년 10%로 입지규제 등 이행여건을 감안해 비율을 조정했다.
의무이행에 있어서 유연성도 확대했다. 당초 이행연기는 차년도 우선 이행으로 됐지만, 이를 이행연기 3년 범위 안에 분할 이행이 가능하도록 개선했다. 물론 이에 대해서는 대규모 의무공급사들을 위한 특혜라는 비판을 받고는 있지만 에관공 측에서는 유연성을 강화했다고 설명하고 있다. 앞서도 언급했지만, RPS 제도에 있어 가장 큰 이슈가 되는 부분은 소규모 사업자들의 판로개척에는 어려움이 있다는 점이다. 이에 대해서도 다양한 방안을 통해 소규모 사업자들의 지원을 강화하고자 하고 있는데, 올해 3월 한국전력의 내규 개정을 통해 소규모 신재생에너지 발전사업자 및 축산농가 지원을 위한 계통연계비용을 현행 100kW 미만에서 500kW 미만으로 개정함으로써 비용절감을 돕고자 했다. 또한, 태양광 판매사업자 선정물량 또한 올해 계획했던 물량인 150MW에서 300MW으로 확대하고 100kW 미만 판매사업자 선정비율 또한 기존 30%에서 50%로 확대했다.
2015년 달라지는 RPS 제도
올해부터 RPS 제도와 관련해 달라지는 정책도 꽤 관찰된다. 우선 올해 7월부터 신재생에너지 연료 혼합제도(RFS)가 본격적으로 시행된다. 바이오디젤 혼합비율 또한 현행 2.0%에서 2.5%로 확대되며, 수열에너지를 신재생에너지원으로 포함해 관련사업을 추진할 예정이다. 이는 이미 지난 3월 신재생에너지법 시행령이 개정·완료됐다. 또한, 올해 1월부터는 기존에 실효성이 낮은 전문기업·건축물인증제도를 폐지하고 신재생에너지 설비인증을 KS인증으로 통합했다. 그동안 관계 부처간 협력이 부족하다는 지적 또한 개선하고자 했는데, 올초에는 산림청, 환경부 등 규제완화 후속조치 실무협의를 완료함에 따라 신재생에너지 산업부 소관 법령뿐만 아니라 공공기관 소관 하위지침까지 검토해 불합리한 규제 및 제도를 개선하고자 했다.
제도의 한계점, 개선방향은?
이와 같은 정부의 노력에도 불구하고 제도 자체에 대해 수많은 논란이 일고 있는 것은 RPS 제도의 한계점에서 원인을 찾을 수 있다. 우선 RPS 제도를 통해 보급확대 비율이 가장 확대된 부분은 단연 태양광 분야이다. 경제성이 있는 태양광 등의 분야에 편중현상이 심화되는 것이 한계점 중 하나다. 지난해를 기준으로 에너지원별 보급비중은 바이오매스 32.2%, 연료전지 14.1%, 태양광 11.6%, 풍력 7.4% 등이었다. 이 수치에 따르면, 실질적으로 신재생에너지산업 확대육성의 측면에서 바이오매스, 연료전지는 긍정적인 평가를 받지 못하는 것으로 판단했을 때 RPS 제도의 가장 큰 수혜자는 단연 태양광이다.
당초 제도를 시행하면서 신재생에너지 보급확대 및 균형발전 도모의 측면에서 4년간 1.5GW의 태양광 별도 의무공급량을 부과했다. 태양광 별도 의무공급량이 2012년 220MW에서 지난해에는 470MW까지 확대됐다. 사실 태양광은 비태양광에 비해 비교적 입지제약이 덜하며 소규모 건설이 가능한 특성으로 인해 무분별하게 태양광발전소를 설치하게 됐으며, 이는 곧 태양광시장의 과열로 이어졌다. 현재 태양광 발전소는 전국에 9,075개소에 달한다. 분명 보급확대의 측면에서 RPS 제도는 성공적이나 정작 태양광의 보급과잉이 장애요소로 작용하기도 한다. 앞서 언급한 바와 같이 판매사업자 선정제도를 통해 소규모 사업자에 대한 지원을 확대하고는 있으나, 이로써는 역부족인 상황으로 소규모 사업자를 수용하기에는 한계점이 노출되고 있다.
시장통합에 따른 지속적 발전 기반 마련
2016년부터는 태양광 별도의무량 기한의 종료에 따라 태양광 및 비태양광 시장통합이 진행된다. 국회에서 진행된 RPS 정책토론회에서 에너지관리공단 한영배 실장은 “시장통합에 따른 적절한 제도설계를 함으로써 태양광시장이 지속적으로 발전할 수 있는 발판을 마련해야 한다”고 언급했다. 아직 시장 통합에 대한 대비에 대해서는 공개된 바 없으나 태양광 사업규모에 따라 시장을 운영하겠다는 게 정부의 방침이다. 다만, 지금과 같이 소규모 사업자들을 보호하기 위한 보완책으로 판매사업자 선정제도를 지속적으로 운영하겠다고 밝혔다.
향후 시장이 통합되면 태양광 별도의무량이 사라지게 되며, 이행실적 또한 원별 구분 없이 하나로 제출 가능하다. 공급인증서 거래 또한 통합으로 운영된다. 에관공 측은 향후에도 에너지원별 균형보급, 태양광시장 지속적 지원, 소규모사업자 지원책 강구, 태양광과 비태양광의 적정한 비용보전을 위한 조정 방안 마련을 통해 신재생에너지산업 보급확대를 위해 꾸준한 노력을 기울이겠다고 전했다.
CHEK POINT
“국내 태양광산업 성장 위해 기술개발 등 경쟁력 확보 필요”
최근 국회에서는 신재생에너지와 관련한 산·학·연 각계 관계자가 참석한 가운데 ‘신재생에너지 활성화를 위한 정책토론회’가 개최됐다. 이날 토론회에서는 특히 ‘RPS 시장의 현안과 논의 중인 통합시장에 대한 방향’에 대한 집중적인 논의가 진행됐는데, 이날 토론회에 참석한 에너지관리공단 우재학 신재생에너지육성실장의 발표를 통해 정부정책의 방향성에 대해 일부 가늠할 수 있었다.
태양광 분야의 집중적 성장
다양한 신재생에너지원 중 국내외를 막론하고 태양광의 비중이 가장 높으며 발전속도 또한 매우 빠르다. 해외의 경우, 2014년 신재생에너지 투자금액 중 55.4%가 태양광 분야에 투자됐으며, 최근 3년간 25%, 최근 10년간 29% 연평균 성장했다. 에너지관리공단의 자료에 따르면 국내의 경우에는, 2013년 신재생 투자금액이 2.1조원 중에서 1.8조원으로 태양광이 투자금액 기준으로 87.0%의 점유율을 보이고 있다. 특히, 11개의 신재생에너지원 중 태양광 쏠림현상이 심각한 바, 국회 및 타 에너지업계 중심으로 균형감 있는 정책대안을 요구하기도 했다. 국회는 태양광 쏠림현상 완화를 위해 태양광 분야의 정책자금(에관공 융자) 지원을 폐지한 바 있다.
신재생에너지 보급확대 기반 마련
국내 태양광산업은 2012년 RPS 제도로의 전환 후 보급이 폭발적으로 증가했다. 2004년부터 상업용발전소 최초 준공, 태양광10만호보급사업이 본격적으로 추친돼 2011년까지 729MW의 설비를 보급했다. 2012년부터는 태양광주택 대여사업 등 신규정책으로 3년간 1,735MW 설비를 보급했다. 특히, 2014년은 RPS 체제의 안정적 정책 과정에 진입한 원년으로 상업용설비 865MW 설치를 통해 세계 8위의 설치실적을 시현했다.
이에 대해서는 2014년 의무비율 재조정, 유예량 이행주기 변경(1→3년) 요인도 일부 있으나, 의무미이행 공급의무자가 1개사에 불과한 측면을 고려할 때 국내 신재생에너지업계에서 RPS 제도에 적응하고 있는 것으로 판단된다. 우 실장은 “RPS 제도로의 전환 당시, 태양광발전소 건설여건 악화를 우려하는 목소리가 대다수였으나, 큰 틀에서 봤을 때, RPS 제도를 통해 국내 보급 및 산업계의 양적확대의 기반이 되고 있다”고 판단했다.
“각계의 노력 뒷받침돼야”
그러나 문제는 있다. FIT와 같이 가격 중심 정책에서 RPS 제도와 같은 물량 중심 정책으로의 전환에 따라 가격 경쟁력이 미흡한 소형 발전사들의 판로 개척에 어려움이 뒤따랐다.
우 실장은 “판매사업자 선정제도 운영시 50%를 소규모에 우선배정하는 정책을 추진했으나 시장수요대비 충분치는 않은 것으로 보인다. 아울러 2016년 태양광&비태양광 별도의무량부과체계 폐지이후의 정책방향을 조속히 마련할 필요가 있다고 보인다”고 설명했다.
이에 따라 에관공은 소규모 발전사업자 우대를 위해 2016년 이후에도 판매사업자 선정제도를 지속적으로 운영하고, 물량확대, 소규모 선정비율 확대정책을 추진할 예정이다. 또한 지난 4월 1일 저압계통 연계가능용량을 기존 100kW에서 500kW으로 대폭 확대하는 등 RPS 제도 외에도 다양한 소규모 사업자 우대정책을 추진할 예정이다(사업자당 약 3,000만원 절감효과).
마지막으로 우 실장은 “국내 태양광산업의 성장을 위해서는 정부뿐 아니라 업계, 학계 등 관련분야의 노력이 절대적으로 필요하다고 본다. 특히 관련업계에서는 세계시장의 60% 이상을 점유하고 있는 중국과의 경쟁이 필수적이며, 이를 위해 기술개발, 공정개선, 시장발굴 등을 통한 경쟁력 확보가 필요하다”며, “공단 또한 국내 보급확대 및 산업육성을 위해 정부와 협력해 다양한 정책을 추진하도록 하겠다”고 강조했다.
SOLAR TODAY 이 서 윤 기자(st@infothe.com)
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