[커버스토리] 소규모 태양광발전사업자들을 위한 돌파구는 없는가?

정부 정책 및 시민의식 개선이 소규모 발전사업 향방 가른다!

이 서 윤 기자

국내 신재생에너지 보급정책은 지난 2002년 발전차액지원제도(FIT)가 도입된 이래 2004년에는 주택에 신재생에너지 시스템 설치시 설치기준단가의 일부를 보조해주는 그린홈100만호보급사업, 그리고 지난 2012년에 지금의 신재생에너지공급의무화제도(RPS)가 도입됐다.

RPS 제도는 500MW 이상 발전사업자에게 총 발전량 중 일정량 이상을 신재생에너지 전력으로 공급하도록 의무화하는 제도로서 기존 FIT 제도가 가격조정제도라고 하면 RPS 제도는 수요조정제도로 표현할 수 있다.

구체적으로 설명하면 FIT 제도는 정부가 가격을 책정하면 시장에서 발정량이 결정되는 구조이고, RPS 제도는 정부가 발전의무량을 부과하면 시장에서 가격이 책정되는 시장원리가 적용된다. 당초 FIT 제도에서 RPS 제도를 도입하게 된 가장 큰 배경은 정부재정의 부담이었다. RPS 제도가 시행되고 올해가 4년차에 접어들었는데, 그 결과를 보자면 국내 신재생에너지 보급확대의 측면에서는 분명 큰 효과가 있는 것으로 판단된다.

산업통상자원부가 발표한 통계자료가 이를 확인케 한다. 자료에 따르면, 지난 10여년간 FIT 보급실적이 1,042MW였던 것을 감안하면 지난해 9월을 기준으로 RPS 신규 설비용량이 3,166MW의 실적을 기록했다. 이 중에서 태양광은 1,203MW, 6,730개소가 보급돼 360% 가량이 증가했다.

보급실적만으로 판단했을 때 RPS 제도는 신재생에너지시장 확대에 한 몫을 했음을 부정할 수는 없다. 문제는 시장경쟁체제를 도입함으로써 대규모 발전은 확대됐으나 정작 시민을 주축으로 한 소규모 발전은 설 자리를 잃어가고 있다는 점이다.

국내에서 소규모 태양광발전은 100kW 이하에 해당하는 사업자들이 주축이 돼 활동하고 있으며, 이들은 전문적인 사업자, 협동조합 형태 사업자, 개인 등의 참여로 이어지고 있다.

이들 소규모 사업자들은 대부분이 에너지고갈 및 원자력발전의 위험성에 대한 인식이 남다른 이들로서 다소 규모가 큰 사업자의 경우에는 퇴직금의 일부를 재테크의 수단으로 투자하는 경우도 많다.

문제는 이들 소규모 사업자들이 생산해낸 전력을 판매할 판로가 마땅치 않다는 점이다. 이유인즉슨, RPS 제도에서 신재생에너지 설비가 무분별하게 증가함에 따라 경쟁이 과열됐으며, 이를 통해 REC 거래시장에서의 전력단가 또한 터무니없이 하락하고 있다는 점이다.

전기를 쓰던 소비자에서 전기를 생산해내는 생산자로서의 역할전환을 꿈꾸던 소규모 사업자들은 정작 생산된 전기를 통한 수익률이 일반 은행권에 적금을 드는 것만도 못하게 되는 상황에 직면해 있다.

20여년간의 안정적인 투자처로서의 태양광발전사업

지난 2013년 경기개발연구원에서 실시한 설문조사 ‘투자수익률 기준으로 본 일반인들의 햇빛발전소 참여의향’ 결과에 따르면, 가장 큰 비율인 37.7%에 해당하는 이들이 일반 금융기관 금리 이상의 수익률이 보장된다면 햇빛발전소에 참여하겠다고 답했으며, 34.9%의 참여자들은 일반 금융기관 금리 정도의 수익이 보장된다면 참여하겠다고 대답했다. 설문조사의 결과에 따르면, 소규모 사업자들 또한 일정 이상의 수익률을 기대하고 태양광발전사업에 뛰어들고 있는 것으로 분석됐다.

몇 년 전만 해도 지방도시 길가에 ‘고수익을 보장합니다. 태양광발전에 투자하세요’라는 플래카드를 심심치 않게 발견할 수 있었다. 다소 큰 단위의 투자금을 선뜻 태양광발전사업에 내놓은 소규모 사업자들의 속내는 새로운 투자기회로서 일정 이상의 수익을 기대하고 있었다.

이들이 은행이자율을 크게 뛰어넘는 수익률을 원한 건 아니었지만, 적어도 다른 투자보다는 20여년간의 안정적인 투자수익을 보장받을 수 있다는 점이 큰 메리트였다. 하지만 지금의 상황으로서는 이러한 기대를 충족하기가 쉽지는 않을 것으로 보인다.

발전수익금으로 운영비 마련하기도 빠듯…

우리동네햇빛발전협동조합(우리동네조합)의 강병식 사무국장은 “소형 사업자들도 최근에는 용량을 키우는 추세이다. 이유는 수익성의 문제”라며, “고정지출비를 따져 보면, 소형이나 대형이나 큰 차이가 없다. 그러나 판매시에는 차이가 커진다”고 설명했다.

실제로 우리동네조합의 2호 발전소에서 생산된 한신대학교 발전소의 발전전력을 현물시장에 내놨는데 판매가 되지 않아 REC가 쌓여있는 상황이다. 서울시의 지원금으로 일정의 수익을 얻고는 있지만 조합원들에게 수익금을 나눠주기에는 터무니없는 수익이라는 게 강 사무국장의 설명이다.

우리동네조합의 경우, 한국환경운동연합에서 사무실을 임대해주고 있으며, 실질적인 사무를 총괄하고 있는 강 사무국장 또한 환경운동연합에서 파견됐다. 때문에 사무실 임대료, 인건비 등이 절감된 상황인데, 만약 이러한 비용을 발전 수익금으로 마련해야 한다면 조합운영 자체가 불가능할 수 있다. 이러한 현실은 다른 시민햇빛발전협동조합의 사정도 만찬가지다.

강병식 사무국장은 “새로운 사업을 추진하기 위해서는 조합원 교육 등과 같은 비용이 마련돼야 하는데 현재의 거래시장 상황에서는 총회 비용을 마련하기도 어렵다”고 언급했다.

행정절차의 복잡성이 시민들 울린다!

협동조합 형태로 발전소를 지은 경우만 상황이 이러한 것은 아니다. 개인이 발전사업을 진행하는 경우 또한 상황은 비슷하다.

이번에 소형 태양광발전사업자의 다양한 사례자를 찾던 중 알게 된 경기도에서 발전사업을 하고 있는 김 씨는 “시공사에서 설명하듯 발전시스템만 설치하면 매달 꾸준히 수익금이 입금되는 줄 알았다. 그러나 투자 과정에서 행정절차부터 전력판매까지 너무 복잡하고 어려웠다”고 설명했다.

RPS 제도에서 개인이 태양광발전사업을 진행하기에는 여러 어려움이 따른다. 그중 김 씨와 같이 행정절차의 복잡성을 언급하는 이들이 가장 많았다.

김 씨는 “개인 사유 건물 옥상에 발전시스템을 설치할 때 이미 개발행위를 마친 건물에는 개발행위허가가 필요하지 않는 게 일반적인데, 발전사업허가와 추가로 개발행위허가까지 요구하고 있다”며, “뿐만 아니라 행정절차 및 구비서류 또한 너무 복잡하고 많아서 최종허가를 받기까지 2~3달가량이 소요됐다”고 설명했다.

실제로 소형 사업자들의 경우 현행 제도에 대한 이해도가 부족한 데다 행정절차 또한 과거 FIT 제도에 비해 복잡해 실제 발전소가 가동되기까지 일정기간의 어려움을 겪어야 했다.

환경운동단체의 한 관계자는 “의무공급사의 입장에서는 소규모보다 대규모가 편할 수밖에 없다”며, “의무공급사는 소규모 사업자들에게 일일이 세금계산서 등을 발급하는 등의 행정처리 또한 비용으로 인식될 수 있어 대규모를 선호할 수밖에 없는 것”이라고 설명한다.

전기를 생산해도 정작 안정적인 수익 기대는 ‘어려워~’

서울시민햇빛발전협동조합의 박승옥 이사장 또한 조합을 운영하는 데 있어 조합원들에게 현행 제도에 대해 이해시키는 점이 가장 어려웠다고 설명했다. 그는 “온라인상으로 가입할 것이 많고, 일일이 서류도 발급받아야 한다. 1년 이상 실질적으로 발전사업을 해보지 않는 한 이해하기가 너무 어렵다”며, “뿐만 아니라 FIT 제도에서는 매월 꼬박꼬박 안정적인 수익이 보장이 됐는데, 지금의 제도에서는 한국전력에 전기를 판매하는 것 외에 REC 입찰시장에 참여하거나 현물시장에서 따로 판매를 해야 하는 등 판매책 또한 복잡하다”고 강조했다.

강병식 사무국장 또한 조합원들에게 수익금 계산에 대해 교육하기 위해 1호기 발전소인 삼각산고등학교의 사례를 일일이 설명해야 했다고 언급했다.

그는 “1호기 발전소가 지난해 2월 2,800kWh의 전력을 생산했다고 가정하면, 매월 한국전력에서 공시되는 SMP 단가에 이 발전량을 곱한 값만큼 수익금이 된다”며, “REC 거래를 통한 수익금을 확인하면 발전량 2,800kWh×1.5(옥상에 설치한 경우 가중치)의 값에서 1,000단위로 산정되는 REC 개념으로 1,000을 나누면 총 3REC가 나오는 것”이라고 설명했다.

우리동네조합은 REC 입찰에 참여했지만 계약을 체결하지 못해 REC 계약으로 인한 수익은 없는 상황으로 서울시 보조금인(1kW당 100원) 10만원×3REC를 통해 매달 30여만원의 수익을 얻고 있다. 다만 서울시의 경우 수익금을 1년 단위로 지급하기 때문에 매달 수익으로 따지면 조합원들에게 수익금이라고 배당할 금액이 거의 없는 상황이다.

정부도 할 말은 있다!

소규모 사업자들의 상황이 이러한데 그렇다면 정부는 무엇을 하고 있는가? 이에 대해 산업통상자원부나 에너지관리공단도 할 말은 있다.

RPS 제도를 시행한 당초의 취지는 대부분의 신재생에너지 관련자들이 인식하듯 재정의 부담이 가장 컸다. 또한 정부에서 안정적인 수익을 보장하는 FIT 제도하에서는 경쟁약화로 인해 산업의 발전이 저해될 수 있다.

이러한 취지로 도입된 RPS 제도는 국내 신재생에너지산업의 규모를 키웠다. 다만, 과도하게 컸다. 그것이 문제가 됐다. 에관공 측에서도 애초에 사업자들을 대상으로 설명회 등을 개최함으로써 선시공, 선투자를 자제하도록 당부했다.

에관공의 한 관계자는 “우리도 시장이 이렇게까지 확대될 거라고 생각하지 못했다. 예상을 훨씬 웃도는 규모 때문에 골치가 아프다”고 설명했다. 지난 FIT 10년보다 RPS 3년간 신규진입한 사업자가 3배를 훨씬 넘는다.

치열한 경쟁은 당연히 소규모 사업자들에게 불리한 배경을 만들어줄 수밖에 없다. 에관공 관계자는 “시공사의 말만 듣고, 선투자를 진행하는 이들도 많다. 만약 집을 한 채 산다고 해도 최소 4~5군데 이상의 집을 알아보지 않나, 그런데 태양광발전사업에 투자하는 이들 중에서는 이 정도의 노력도 기울이지 않는 경우가 많다”며, “신재생에너지사업이 정부 정책과 함께 한다는 인식이 강해서인지 정부가 보호차원의 지원을 해줄 것이라고 믿는 것 같다”고 설명했다.

최소한의 수익보전은 필요하다

앞서 언급한 에관공 관계자의 설명도 틀리지는 않다. 다만, 신재생에너지산업 자체가 자율경쟁체제로 운영될 수 있는 구조는 아니다. 현재 소규모 사업자들은 최소한의 수익보전을 요구하고 있다.

지난해 하반기에는 REC 입찰시장이 열리지 않았다. 상반기 입찰시장에서 계약을 성사시키지 못한 소규모 사업자들은 하반기 입찰시장을 준비했다. 그런데 거래시장 자체가 열리지 않았다.

지난해 에관공에서는 판매사업자 선정물량 150MW를 공고했고, 이미 상반기에 162MW가 확보돼서 하반기에는 입찰시장을 열 수 없었다고 설명했다.

만약 10~20MW 물량이라도 하반기에 입찰시장이 열렸다면 어땠을까. 아마 가격폭락으로 인한 경쟁심화는 불 보듯 뻔하다. 이를 우려해 시장을 열지 않았다고 에관공 관계자는 설명했지만, 한편으로는 적은 물량이라도 시장을 열었어야 한다는 의견도 있다.

만약 어떻게든 하반기에 입찰시장을 개설했다고 하면, 사업자들에게 현재의 상황을 더욱 절실히 알릴 수 있었을 것이며 더욱이 시민들을 상대로 기회를 박탈하게 되는 사태 또한 없었을지도 모른다. 물론 올해는 상반기, 하반기에 걸쳐 2번의 입찰시장이 반드시 열릴 예정이라고 한다.

소규모에 한해 FIT 재도입 요구

소규모 사업자들은 100kW 이하 소규모에 한해 FIT 제도를 도입해달라고 강력히 요구하고 있다.

박 이사장은 “국내 전력요금이 국외에 비해 상당히 낮은 편”이라며, “전력요금을 현실화하고 이 비용을 신재생에너지 확대비용으로 사용해야 한다”고 강조했다.

물론 정부 측에서도 현재의 전력요금이 현실적이지 않다는 점에 대해 공감하고 있다. 다만, 전력요금 상승이 전반적인 물가상승으로까지 이어질 수 있어 민감할 수밖에 없다는 것이다.

첨예하게 대립하고 있는 현재의 소규모 태양광산업의 미래는 어떻게 될까. 지금으로서는 누구도 대답할 수 없다.

이번에 인터뷰를 통해 알게 된 한 협동조합 관계자는 “지금의 상황은 ‘전쟁터’로 설명하기에도 부족하다”고 언급했다.

서울시와 경기도의 경우는 이미 FIT 제도를 도입해 소규모 태양광산업의 활성화를 위한 방안을 마련해가고 있다.

서울시는 대표적으로 서울형 FIT를 통해 지원을 이어가고 있는데, 그 지원규모 또한 올해는 더욱 확대 시행할 예정이다. 더불어 태양광 미니 발전소사업을 통해 서울시를 에너지자립도시로 만들겠다는 야심찬 계획을 추진해 나가고 있다.

에너지인식 어느 정도인가?

앞서 확인한 바와 같이 시민들이 주축이 된 소규모 태양광발전사업자 대부분이 부지확보, 비용확보, 전력판매 등에 이르기까지 어려움을 호소하고 있다. 제도가 국민들에게 잘 흡수될 수 있게 하려면 제도 자체가 간편해야 한다. 하지만 지금의 제도는 국민들이 이해하기 어려운 것이 분명하다.

우리동네조합이 2012년에 옥상부지 확보를 위해 설문조사를 한 결과, 학교 구성원들 상당수가 태양광발전을 통한 에너지절감에 대해 관심이 부족했으며, 전력판매금이 학교수익금으로 이어지지 못하는 부분에 대한 불만이 많았다고 한다.

현재 태양광발전에 투자를 진행하고 있는 이들은 그나마 에너지고갈 및 원자력발전의 위험성에 대해 한 번쯤은 고민해본 이들이다. 그런데 그 정도의 인식도 없는 이들이 아직까지는 많다.

사실상 소규모 사업자들이 대도시에서 태양광발전 시스템을 설치하고자 한다면 학교와 같은 공공부지를 이용하는 수밖에 없는데 흔쾌히 부지를 내놓겠다는 학교를 찾기가 쉽지는 않다.

또한, 정부에서도 소규모 사업자들에게 지원을 하려고 했으나 부처간 이해부족 등의 이유로 난항을 겪고 있다. 한 예로 서울시에서 학교 부지를 소규모 사업자들에게 지원하려고 해도 교육청과의 이해관계로 인해 무산된 사례도 보고되고 있다.

그래도 희망은 있다!

과거 전남도교육청의 사례가 하나의 예가 될 수 있다. 2011년 전남도교육청은 도 내 각급 공립학교 건축물 옥상을 태양광발전시설 설치 장소로 제공하고 인허가에 필요한 행정적 지원을 한 바 있다. 당시 전남교육청은 E 기업과의 일괄 계약체결을 통해 학교 옥상을 임대하기로 했다.

강병식 사무국장은 “소규모가 사업성이 부족하다면, 전남도교육청의 사례를 벤치마킹할 수도 있다. 물론 이 사례는 무리한 입찰을 통해 무산된 바 있지만, 하나의 모델이 될 수 있다고 본다”고 설명했다.

강 사무국장에 따르면, 너무 작은 용량으로 수익성 확보가 어렵다면 구역을 모아서 접근할 수 있도록 하는 것도 한 방법이라는 것이다.

삶 속에 흡수된 태양광발전산업의 ‘희망’

이처럼, 소규모 태양광발전시장이 어려움에 봉착한 것은 명백하다. 그 배경 또한 어려움을 겪을 만한 상황인 것도 사실이다. 그러나 한 가지 주지해야 할 사항은 태양광산업 전반이 아직 불황의 그늘에서 벗어나지는 못했다는 점이다.

산업 자체가 아직 안정세에 접어들지 못했음은 물론이고 신재생에너지 보급확대를 위해 도입한 RPS 제도 또한 여전히 시행착오를 겪어내고 있다.

어느 산업이든 마찬가지일 것이다. 안정이라는 고지를 얻기 위해 수많은 시행착오와 논쟁을 겪어내야 한다. 소규모 태양광발전사업 또한 예외일 수 없다. 이 과정에서 에너지 주권자인 국민들의 에너지 인식개선이 이뤄질 것이며, 정책 또한 변화하는 국민들의 인식을 무시할 수만은 없을 것이다.

희망적인 점은 국민들의 환경인식이 지금과 같은 수준으로 향상됐고, 앞으로 더 고취될 것이라는 믿음이다. ‘전쟁터’로 언급될 만큼 지금의 시장상황은 녹록지 않지만 이 또한 시민의식 향상의 측면에서 보면 ‘희망적’이다. 이번 기획특집을 통해 정부, 협동조합, 시민들의 삶 속에 태양광 에너지원이 어느 정도 흡수되고 있는지 확인하며 ‘희망’을 발견할 수 있었다.

SOLAR TODAY 이 서 윤 기자 (st@infothe.com)

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